一、我市公共文化設施建設與管理現(xiàn)狀

近年來，在市委、市政府的高度重視下，按照文化大市建設的總體部署，我市在公共文化設施建設和管理方面，取得了積極的進展。主要表現(xiàn)在：一是公共文化設施建設步伐逐漸加快。寧波大劇院、寧波美術(shù)館、寧波音樂廳及寧波博物館等一批標志性文化設施相繼建設并陸續(xù)投入使用；最近，集演藝、影視欣賞、科普宣傳、教育培訓、健康養(yǎng)生、運動娛樂、時尚藝術(shù)、信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)等功能于一體的寧波文化廣場已在東部新城動工建設。這些設施，為開展各類重大文化活動、豐富群眾文化生活、更好地滿足人民群眾的文化需求提供了有力的物質(zhì)保障，同時也對全市城鄉(xiāng)公共文化設施建設起到了良好的輻射帶動作用。二是公共文化設施建設和管理機制不斷創(chuàng)新。在堅持以政府投入為主的前提下，支持民間資本參與建設了一批富有地域特色的行業(yè)博物館和專題博物館。同時，通過公共文化服務政府采購、高雅藝術(shù)演出補貼和企業(yè)冠名贊助等多種做法，一定程度上激活了公共文化資源。三是公共文化設施利用率逐步提高。市縣圖書館、群藝館（文化館）等單位按照中央關(guān)于文化體制改革的統(tǒng)一部署，轉(zhuǎn)變管理方式，在為基層群眾提供優(yōu)質(zhì)、普惠的公共文化產(chǎn)品和服務方面產(chǎn)生了良好的社會效益。全市12家公共圖書館實現(xiàn)了“一卡通”和“零門檻”免費開放，同時延伸了服務對象和范圍，在市內(nèi)一些建筑工地、偏僻山村、民工學校等單位建立了近百個流動圖書館。市圖書館的“天一講堂”和市群藝館的“群星課堂”等免費公益講座和培訓成為公共文化服務的新亮點，受到了群眾的普遍歡迎，產(chǎn)生了良好的社會影響。四是城鄉(xiāng)“十五分鐘文化活動圈”初步形成。截止2007年底，所有縣（市）區(qū)均建有文化館、圖書館，其中一級文化館5個，一級圖書館5個。省、市兩級“東海文化明珠”97個，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均設有文化站。建成村落文化宮1184個，約占行政村總數(shù)的45%；社區(qū)文化宮170個，約占社區(qū)總數(shù)的40%。其中鄞州區(qū)和北侖區(qū)已經(jīng)基本實現(xiàn)了村落文化宮的全覆蓋。

二、我市公共文化設施建設與管理存在的問題

這些年來，我市在公共文化設施建設與管理方面雖然取得了較為顯著的成績，但由于歷史原因和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，從總體上看，公共文化設施建設相對滯后、設施數(shù)量不足、人均占有量偏低，規(guī)模偏小、發(fā)展不平衡的狀況尚未得到根本性的改變，與我市的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和人民群眾日益增長的精神文化需求仍然不太適應，尤其是部分農(nóng)村和偏遠地區(qū)公共文化設施短缺和精神文化生活匱乏的狀況仍然比較突出。

（一）標志性文化設施建設尚欠完善。對照《寧波市“十一五”社會事業(yè)重大設施建設規(guī)劃》，部分作為重點項目的公共文化設施，如寧波廣播電視中心，尚未破土動工。一些已建的大型公共文化設施也存在不少問題。如寧波市圖書館，由于建成年代較早，基于當時的設計水平和財力，現(xiàn)有硬件設施已嚴重滯后，雖然經(jīng)過一次擴建，但館舍面積在全國15個副省級城市排位中仍居倒數(shù)第一，藏書量倒數(shù)第二。市群眾藝術(shù)館（文化館）無論是建設規(guī)模，還是設施設備，與寧波城市地位極不相稱，與文化部的規(guī)定和文明城市相關(guān)考評指標要求也有較大差距。市美術(shù)館館舍面積雖然在同類城市中處于領先地位，但由于過于重設計，輕應用、輕功能，導致了運行過程中的高能耗、高成本，同時建筑質(zhì)量也有缺陷，出現(xiàn)局部漏雨、漏水等問題，至今尚未解決。

（二）基礎性公共文化設施布局不甚合理。一是區(qū)域之間不平衡。南三縣（市）的基礎性公共文化設施不僅在規(guī)模、檔次上普遍不及其他縣（市）區(qū)，而且在覆蓋率上也有相當距離。如鄞州區(qū)、北侖區(qū)的村落文化宮已實現(xiàn)全覆蓋，而奉化、寧海僅占行政村總數(shù)的7%左右，與人民群眾的文化需求形成較大反差。二是城鄉(xiāng)之間不平衡。以鄞州區(qū)為例，區(qū)級文化藝術(shù)中心等四大重點文化設施投入超過20個鎮(zhèn)級文化設施的總投入。文化設施布局主要集中在城區(qū)，占全區(qū)80%人口的農(nóng)村擁有的文化設施總面積與占全區(qū)20%人口的城區(qū)文化設施面積大致相當。此外，鎮(zhèn)鄉(xiāng)之間、村落之間，由于經(jīng)濟發(fā)展水平和所處地域位置的差異，文化設施資源配置不合理的問題也比較明顯。從全市情況來看，鄉(xiāng)村基礎性文化設施普及明顯不夠，仍有28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站處于有站無舍的境地，764個行政村文化活動室面積在20至100平方米之間，225個行政村文化活動室面積少于20平方米或根本沒有文化活動場地。

（三）公共文化設施建設與管理的投入力度有待加大。盡管這些年來文化事業(yè)經(jīng)費總量逐年有所增長，但與新增財力增長速度及與其他社會事業(yè)投入增長相比較，公共文化設施建設和管理的經(jīng)費增幅明顯偏低。而且各縣（市）區(qū)地方財政對公共文化建設的投入也相當懸殊，慈溪、余姚等地已占財政可用資金的2％以上，而奉化只有0.3％。與城市相比，不少鄉(xiāng)村公共文化設施基礎薄弱、設備老化、人員和活動經(jīng)費缺乏保障，公共文化服務功能更是得不到應有的發(fā)揮。同時，社會公共文化設施建設和管理的投融資體制也不夠健全，民營資本進入公共文化服務領域的門檻過高，政策措施不配套。公共文化管理體制上仍然存在條塊分割的現(xiàn)象，一定程度上影響了公共文化事業(yè)的發(fā)展。

（四）現(xiàn)有公共文化設施利用率亟需提高。雖然近年來，全市的公共文化設施總量在不斷增大，但由于管理和相關(guān)配套措施滯后，導致公共文化設施作用發(fā)揮不充分。一方面，公共文化設施數(shù)量不足，另一方面，部分已建公共文化設施的利用率不高，運行狀況不甚理想。如少數(shù)采取市場化運作的文化設施由于對管理方缺乏相應的制約措施,管理方為了追求經(jīng)濟效益的最大化,忽視大眾性文化娛樂項目的設置,或通過轉(zhuǎn)包、改變用途來謀取利益。有些設施名義上是文化設施，而實際上并沒有行文化之實。有的還將文化設施挪作他用或閑置，不少地方對“東海文化明珠”工程和村落文化宮的創(chuàng)建活動高度重視，但創(chuàng)建完成以后由于后續(xù)投入乏力，管理不夠到位，使得這些設施利用率不高。調(diào)查結(jié)果顯示，在“東海文化明珠”工程中，只有三分之一左右發(fā)揮著應有功能，在獲得省、市兩級的“東海文化明珠”工程中，有近1.9萬平方米的室內(nèi)面積被挪作他用（約占總面積的10%）。一些鄉(xiāng)村文化站舍被擠占、挪用現(xiàn)象屢有發(fā)生，村文化活動室的總體使用率不到30%，部分文化站管理手段落后，服務功能單一。一些圖書室不但藏書量少，而且少有更新，借閱人數(shù)寥寥。

產(chǎn)生以上問題的原因是多方面的，概括起來主要有：一是部分領導干部思想認識不夠到位，不同程度地存在重經(jīng)濟建設輕文化建設、重城市輕鄉(xiāng)村、重標志性設施建設輕基礎性設施建設、重一次性投入輕后續(xù)補給等現(xiàn)象；二是統(tǒng)籌兼顧、均衡發(fā)展不夠，公共文化設施建設規(guī)劃與城市總體規(guī)劃及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落規(guī)劃配套不足；三是公共財政投入力度不足，投入的正常增長機制尚未形成；四是公共文化管理人才短缺，管理機制不夠靈活，一些地方還不同程度地存在建一個設施背一個包袱的現(xiàn)象。

三、對策建議

最近，省委、省政府在《浙江省推動文化大發(fā)展大繁榮綱要》中，對加強公共文化設施建設與管理作出了專題部署。市委在前不久下發(fā)的《關(guān)于貫徹省委改善民生促進社會和諧決定的實施意見》中也指出：“加快構(gòu)建和完善覆蓋全社會的公共文化服務體系，更好地體現(xiàn)公共文化服務的公益性、均等性、基本性和便利性，切實保障和發(fā)展人民群眾的文化權(quán)益?！睘樨瀼芈鋵嵾@些要求，現(xiàn)就進一步加強我市公共文化設施建設與管理提出如下建議：

（一）統(tǒng)一思想，轉(zhuǎn)變觀念，切實提高對加強公共文化設施建設與管理工作的重視程度。公共文化設施是實現(xiàn)文化大發(fā)展大繁榮的平臺，是滿足群眾文化需求、保障群眾基本文化權(quán)益的物質(zhì)基礎。各級政府及領導應牢固樹立以人為本的理念，站在全面建設小康社會的戰(zhàn)略高度，充分認識加強公共文化設施建設和管理工作的重要性，樹立科學發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展、均衡發(fā)展的思想，建設和管理好公共文化設施，推進文化惠民工程。當前，特別應妥善處理好四個關(guān)系：一要處理好公益性與社會化的關(guān)系，明確政府在公共文化設施建設和管理中的主體責任。二要處理好普及與提高的關(guān)系，重點做好基層及相對薄弱地區(qū)基礎性文化設施的建設工作，對已基本普及的地區(qū)，應著重在提升內(nèi)涵上下功夫。三要處理好公共文化設施建設規(guī)劃與地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系，充分考慮與城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢相適應，與村落、社區(qū)規(guī)劃建設相協(xié)調(diào)等問題，切實做到同步規(guī)劃、同步實施、同步交付，確保人民群眾在物質(zhì)生活水平不斷提高的同時，精神文化生活得到同步改善。四是處理好建設與管理的關(guān)系，積極探索公共文化設施的管理機制和運行模式。

（二）完善規(guī)劃，合理布局，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)公共文化設施建設與管理。市《“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃》指出，到2010年基本形成與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)、與群眾需求相適應、與城市地位相匹配的文化大市格局。各地應牢固樹立城鄉(xiāng)一盤棋的思想，在繼續(xù)促進城市標志性公共文化設施建設的同時，要自覺兼顧?quán)l(xiāng)村普及性公共文化事業(yè)的發(fā)展。根據(jù)上級有關(guān)部門的要求以及人民群眾精神文化需求的變化，加快規(guī)劃并全面建設覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化設施網(wǎng)絡。一是在認真調(diào)研的基礎上，進一步完善文化設施建設規(guī)劃。根據(jù)“東擴、北聯(lián)、南統(tǒng)籌、中提升”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略以及城鄉(xiāng)特點、區(qū)域優(yōu)勢，優(yōu)化調(diào)整文化設施布局。如可以考慮將市區(qū)的文化區(qū)塊、文化街區(qū)建設納入城市總體規(guī)劃，將月湖景區(qū)、日湖景區(qū)、東錢湖景區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃建設，形成具有景區(qū)特色和各自風格的公共文化設施區(qū)塊；在外灘——慶安會館——東門口沿線建設高檔文化娛樂區(qū)，并配置相應的文化設施；在月湖西岸，鼓樓、伏跗室永壽街建設歷史文化街區(qū)，結(jié)合建設古玩字畫一條街，附之以相應的文化設施；在城隍廟——蓮橋街地塊在保留古建筑風格的基礎上建設藝術(shù)原創(chuàng)街區(qū)，吸引從事各類特色工藝制作、文化藝術(shù)創(chuàng)作、編譯工作的個人工作室，在深入發(fā)展的進程中，創(chuàng)造條件把這些“點”和“區(qū)”建設成為各類專題博物館、陳列館、紀念館。從區(qū)域上看，也可圍繞東部文化廣場、象山影視基地、寧海十里紅妝、奉化溪口旅游風景區(qū)、余姚河姆渡遺址、鎮(zhèn)海海防遺址、北侖體藝中心、慈溪杭州灣跨海大橋等特色和建筑進行文化設施的整合和建設，形成公共文化設施的特色區(qū)域，真正做到功能性與特色性相結(jié)合，既繼承歷史和文化傳統(tǒng)，又體現(xiàn)時代特征，既突出文化品位，又體現(xiàn)寧波地方特色，把公共文化設施建筑成為地域的標志和人民群眾文化生活的集聚地，實現(xiàn)更大范圍的共建共享，以滿足人民群眾的不同文化需求。二是在公共文化設施建設中，堅持基層優(yōu)先、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進的原則，實行向農(nóng)村傾斜的政策。通過加強和完善公共文化服務考核，建立健全公共文化設施建設的分級責任制，切實強化縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任，把公共文化建設置于公共教育服務、公共衛(wèi)生服務同等位置。當前要特別重視加強邊遠村、貧困村的文化設施建設，合理調(diào)整公共文化資源，逐步改變城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村落之間不平衡的問題。三是在城市新區(qū)開發(fā)、小區(qū)建設和新農(nóng)村建設中，一方面爭取逐步按人口比例規(guī)劃和配套建設相應的公共文化設施；另一方面在區(qū)域配套建設中，必須明確文化設施的布點，明確項目用地，控制預留規(guī)劃用地，切實做到城鄉(xiāng)開發(fā)到哪里，公共文化設施就建設到哪里。四是對已列入“十一五”規(guī)劃的項目要抓緊實施建設，注重建設質(zhì)量。五是對一些處于交通相對不便區(qū)域的公共文化設施，如即將開放的博物館，配套開通便捷的公共交通，既提高設施的利用率，又體現(xiàn)人文關(guān)懷。

（三）加大投入，完善政策，著力提高公共文化設施建設和管理的資金保障力度。為社會提供足夠的公共文化服務是政府的重要職責，應充分發(fā)揮政府在公共文化設施建設中的主導作用。一是進一步健全政府公共財政體制，調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。建立公共文化設施建設的剛性投入機制。嚴格按照《公共文化體育設施條例》及有關(guān)法律法規(guī)的要求投入到位，確?！笆晃濉睍r期各級財政對文化事業(yè)經(jīng)費投入不低于財政經(jīng)常性收入的增長幅度，同時逐年增加對公共文化設施建設和管理的資金投入，新增的經(jīng)費要向農(nóng)村和相對欠發(fā)達地區(qū)傾斜，向薄弱環(huán)節(jié)和基礎環(huán)節(jié)傾斜，促進城鄉(xiāng)文化均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。二是根據(jù)我市公共文化設施免費開放的實際需要，建立健全公共文化機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障機制，保證公益性文化機構(gòu)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基層文化機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)和開展公共文化活動所需的必要經(jīng)費。三是改革政府投入方式，適當引入市場機制，采用公開招標、委托代理、公共文化項目外包等多種途徑，創(chuàng)新公共文化服務投入方式，實施績效評估，根據(jù)績效對管理單位實施補貼，進一步完善財政資金使用的監(jiān)督管理。四是采用政策激勵、資金扶持等措施，降低社會資本進入公共文化服務領域的門檻，積極探索社會資本以股份制、冠名權(quán)等方法興辦公共文化事業(yè)的有效途徑，逐步形成以政府投入為主，多渠道籌資，多主體投入，多種所有制并存的城鄉(xiāng)公共文化設施建設新格局。

（四）整合資源，創(chuàng)新機制，充分發(fā)揮現(xiàn)有公共文化設施的社會效益。公共文化設施的根本目的在于向社會公眾普遍提供豐富優(yōu)質(zhì)的文化服務。也就是說公共文化設施的管理和服務應具備兩個特征：一是公益性，保證社會公眾普遍參與；二是優(yōu)質(zhì)高效的服務，保證效益發(fā)揮的最大化。兩者缺一不可。為此，對建成且已投入使用的各類公共文化設施要加強運行管理，優(yōu)化軟件建設，豐富場館內(nèi)涵，不斷提高利用率。一是加強對公共文化設施的監(jiān)管。制訂公共文化設施服務規(guī)范，明確設施的公共性質(zhì)，明確監(jiān)管主體，明確服務規(guī)范。文化行政部門可統(tǒng)一對設施服務使用情況進行監(jiān)督管理，尤其是對實行市場化運作的設施，主管單位還應明確防止隨意改變用途和性質(zhì)的約定。二是積極探索大型公共文化設施管理的新模式，堅持體制機制創(chuàng)新，進一步完善公共文化服務政府采購、高雅藝術(shù)演出補貼等措施和做法，不斷提高公共文化設施的利用率和群眾的參與率，使之發(fā)揮應有的效用。對有些公共文化設施也可借鑒鄞州雷孟德公司托管體育館、文化藝術(shù)中心、鄞州公園和邱隘文化城三期，電影公司托管橫溪鎮(zhèn)文化中心的做法，探索引入市場化管理手段，以實現(xiàn)管理的專業(yè)化和設施、設備、人才、市場等資源的整合，提高管理水平和服務效益，降低管理成本。三是依托市圖書館、文化館等公共文化資源，延伸服務范圍，提升服務能力，加快文化信息資源共享工程建設步伐，重點扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落基層服務網(wǎng)絡建設，推進公共圖書館自動化、數(shù)字化、網(wǎng)絡化建設。四是進一步做好社會文體設施資源整合工作，政府有關(guān)部門可通過相應的政策激勵措施，鼓勵轄區(qū)單位包括學校進一步參與支持社區(qū)文化工作，努力提高部門所屬的文體設施的資源共享程度。五是加強文化管理人才隊伍建設，重視用好現(xiàn)有人才，加大優(yōu)秀人才培養(yǎng)引進力度，努力建設一支數(shù)量充足、素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)合理的公共文化服務管理者隊伍，為推進文化事業(yè)大發(fā)展、大繁榮提供人才保障。六是建立公共文化發(fā)展工作聯(lián)席會議制度，針對公共文化設施建設和管理中存在的問題，研究協(xié)調(diào)相關(guān)事項，促進我市公共文化事業(yè)的持續(xù)繁榮和發(fā)展。此外，還應發(fā)揮好有關(guān)新聞媒體“公益性”宣傳的功能，為公共文化設施建設和管理營造良好的輿論環(huán)境，讓更多的人民群眾了解文化、參與文化、共享文化。